Análise jurídica das declarações de Flávio Bolsonaro sobre “mudar a Constituição”. Entenda os limites do poder de reforma, as cláusulas pétreas e o que é juridicamente possível em matéria de emendas constitucionais.
PALAVRAS CHAVE: emenda constitucional, cláusulas pétreas, poder constituinte derivado, reforma constitucional, limites ao poder de reforma.
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Introdução: A Constituição Como Limite ao Próprio Poder de Mudança.
As declarações do candidato à Presidência Flávio Bolsonaro sobre usar a maioria no Congresso para “mudar a Constituição” reacenderam um debate fundamental do constitucionalismo:
“O que pode e o que não pode ser alterado na Lei Fundamental?”
A resposta não está no campo da conveniência política, mas nas regras que a própria Constituição estabeleceu para sua reforma. Compreender a distinção entre poder constituinte originário e derivado, bem como o regime das cláusulas pétreas, é essencial para avaliar a viabilidade jurídica de qualquer proposta de emenda.
Esta analise, estuda estritamente com base na legislação constitucional e na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF), o que as declarações do candidato revelam sobre os limites e as possibilidades do poder de reforma constitucional no Brasil.
1. O Que Flávio Bolsonaro Disse e o Que a Constituição Permite.
Em discurso proferido em Goiânia, em outubro de 2026, Flávio Bolsonaro afirmou que usaria a maioria conquistada no Congresso para “mudar a Constituição” e “redemocratizar o país”.
Posteriormente, detalhou que as mudanças envolveriam reforma do Judiciário, redução da maioridade penal, fim da reeleição e ajustes na reforma tributária. Sobre cada um desses pontos, é necessário verificar a compatibilidade com o ordenamento constitucional.
1.2. Redução da Maioridade Penal.
A maioridade penal está fixada no art. 228 da Constituição Federal, que estabelece a inimputabilidade penal dos menores de dezoito anos.
A PEC 8/2026 propõe alterar esse dispositivo para admitir, em caráter excepcional, a redução da maioridade em casos de crimes hediondos e de crueldade extrema. Juridicamente, essa alteração é possível:
“a maioridade penal não integra o rol das cláusulas pétreas do art. 60, § 4º, da Constituição“.
Trata-se, portanto, de matéria sujeita ao poder constituinte derivado, desde que observado o procedimento do art. 60.
1.3. Fim da Reeleição.
O fim da reeleição para o Executivo federal também é juridicamente viável por emenda constitucional. A PEC protocolada por Flávio Bolsonaro em março de 2026 propõe exatamente essa alteração.
A matéria não afronta cláusula pétrea alguma, desde que preserve o voto direto, secreto, universal e periódico (art. 60, § 4º, II). A decisão sobre a duração do mandato — quatro ou cinco anos — cabe ao Congresso Nacional no processo de deliberação da PEC.
1.4. Reforma do Judiciário e Limites ao STF.
A proposta de esvaziamento dos poderes do STF, transferindo julgamentos criminais de autoridades para outras instâncias, é a mais sensível do ponto de vista constitucional.
O art. 60, § 4º, III, veda propostas tendentes a abolir a separação dos Poderes, princípio estruturante do art. 2º da Constituição.
A jurisprudência do STF é firme no sentido de que:
“somente há inconstitucionalidade caso seja violado o núcleo essencial dos preceitos enumerados” (MS 34.448 MC, Rel. Min. Roberto Barroso).
Uma reforma que preserve a independência e a harmonia entre os Poderes e não suprima a função jurisdicional do STF pode, em tese, ser aprovada. Contudo, se a proposta tender a subordinar o Judiciário ao Legislativo ou a esvaziar o núcleo essencial da função jurisdicional, incidirá em inconstitucionalidade material.
1.5. Reforma Tributária.
Ajustes na reforma tributária por PEC também são juridicamente possíveis, desde que respeitem os direitos e garantias individuais (art. 60, § 4º, IV), como a anterioridade e a capacidade contributiva, que integram o núcleo essencial protegido.
2. O Procedimento das Emendas Constitucionais (Art. 60 da CF/88).
O art. 60 da Constituição Federal disciplina o processo de reforma constitucional, estabelecendo limites formais, circunstanciais e materiais ao poder constituinte derivado. A Constituição pode ser emendada mediante proposta:
- De um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal (171 deputados ou 27 senadores);
- Do Presidente da República;
- De mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação, cada uma se manifestando pela maioria relativa de seus membros.
A proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros (308 deputados e 49 senadores), conforme o § 2º do art. 60. A emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número de ordem (§ 3º), sem sanção ou veto presidencial.
Há ainda limitações circunstanciais: a Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal (art. 34), de estado de defesa (art. 136) ou de estado de sítio (art. 137), conforme o § 1º do art. 60. E a irrepetibilidade na mesma sessão legislativa: matéria constante de proposta rejeitada ou tida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão (§ 5º).
3. As Cláusulas Pétreas: O Núcleo Imodificável.
O § 4º do art. 60 estabelece que não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:
- A forma federativa de Estado (princípio consagrado no art. 1º da CF);
- O voto direto, secreto, universal e periódico (assegurado no art. 14 da CF);
- A separação dos Poderes (art. 2º da CF);
- Os direitos e garantias individuais (art. 5º da CF).
Essas vedações são absolutas e representam o núcleo de identidade da Constituição, intangível mesmo por via de emenda.
O STF já assentou que as normas produzidas pelo poder reformador têm sua validez e eficácia condicionadas à legitimação que recebam da ordem constitucional (ADI 2.356 MC e ADI 2.362 MC, red. do ac. Min. Ayres Britto, j. 25/11/2010).
A jurisprudência da Corte é clara:
“somente há inconstitucionalidade quando há violação ao núcleo essencial dos preceitos protegidos. A “forma federativa de Estado”, por exemplo, não pode ser conceituada a partir de um modelo ideal e apriorístico, mas sim daquele que o constituinte originário concretamente adotou. O princípio da igualdade, por sua vez, reduz direito fundamental protegido como cláusula pétrea no art. 60, § 4º, IV (ADI 2.024, Rel. Min. Sepúlveda Pertence)”.
4. Poder Constituinte Originário e Derivado: Funções e Limites.
4.1. Poder Constituinte Originário.
É o poder de criar uma nova Constituição, instaurando uma nova ordem jurídica. Suas características são:
- inicial (não se funda em poder anterior),
- autônomo (depende apenas da vontade soberana),
- incondicionado (não se sujeita a limites formais preexistentes) e
- ilimitado juridicamente.
O titular é o povo, que o exerce por meio de Assembleia Constituinte ou de processo revolucionário. Suas normas não se sujeitam a controle de validade perante o ordenamento anterior.
4.2. Poder Constituinte Derivado (Reformador).
É o poder de modificar a Constituição já existente, criado pelo próprio texto constitucional. Também chamado de poder de reforma ou de segundo grau, ele deriva do originário e é subordinado a ele.
Suas características:
- derivado (retira competência das normas estabelecidas pelo poder originário),
- subordinado (não pode contrariar a essência da Constituição) e
- limitado (sujeito a limites formais, circunstanciais, materiais e implícitos).
Os limites do poder derivado incluem:
- formais (competência, quórum de 3/5, dois turnos),
- circunstanciais (vedação durante intervenção, estado de defesa ou sítio),
- materiais (cláusulas pétreas) e
- implícitos (não pode alterar a titularidade do poder originário, nem suprimir a própria rigidez constitucional ou os limites expressos).
O poder derivado só é condicionado pelo poder originário, o que não lhe dá caráter frágil, mas, ao contrário, o constitui como o único poder capaz de alterar o texto constitucional dentro dos limites que lhe foram impostos (MS 20.257/DF, Rel. Min. Décio Miranda, red. p/ acórdão Min. Moreira Alves, j. 27/02/1981).
Conclusão: O Que É Possível e O Que É Vedado.
As declarações de Flávio Bolsonaro revelam uma tensão entre vontade política e limites jurídicos. A maioria no Congresso é condição necessária, mas não suficiente para aprovar emendas constitucionais. Das propostas mencionadas:
- Redução da maioridade penal: possível por PEC, pois não é cláusula pétrea.
- Fim da reeleição: possível por PEC, respeitado o voto direto e periódico.
- Reforma tributária: possível por PEC, preservados os direitos e garantias individuais.
- Reforma do Judiciário com esvaziamento do STF: juridicamente viável apenas se não tender a abolir a separação dos Poderes nem o núcleo essencial da função jurisdicional. Caso contrário, incidirá em inconstitucionalidade material, e a proposta não poderá sequer ser objeto de deliberação.
O procedimento do art. 60 é claro:
“mesmo com ampla maioria, a Constituição só pode ser emendada se respeitados os três quintos, os dois turnos, as vedações circunstanciais e, sobretudo, as cláusulas pétreas, que representam a identidade inegociável da República Federativa do Brasil”.
O poder constituinte derivado existe para reformar, não para destruir a Constituição. A legitimidade do parlamentar para impetrar mandado de segurança contra atos do processo legislativo é reconhecida pelo STF (MS 24.667 AgR, Rel. Min. Carlos Velloso, j. 04/12/2003), o que reforça a existência de controle judicial sobre os limites do poder de reforma.
Referências Legais e Jurisprudenciais:
Legislação:
Constituição Federal de 1988, art. 1º (forma federativa de Estado).
Constituição Federal de 1988, art. 2º (separação dos Poderes).
Constituição Federal de 1988, art. 5º (direitos e garantias individuais).
Constituição Federal de 1988, art. 14 (voto direto, secreto, universal e periódico).
Constituição Federal de 1988, art. 34 (intervenção federal).
Constituição Federal de 1988, art. 60 (procedimento de emenda, cláusulas pétreas).
Constituição Federal de 1988, art. 136 (estado de defesa).
Constituição Federal de 1988, art. 137 (estado de sítio).
Constituição Federal de 1988, art. 228 (maioridade penal).
Jurisprudência do STF :
MS 34.448:
- Rel. Min. Roberto Barroso, j. 10/10/2016 — cláusulas pétreas como núcleo de identidade da Constituição.
ADI 2.356 e ADI 2.362:
- red. do ac. Min. Ayres Britto, j. 25/11/2010 — limites materiais ao poder de reforma.
ADI 2.024:
- Rel. Min. Sepúlveda Pertence — controle de constitucionalidade de emenda constitucional.
MS 24.667 AgR:
- Rel. Min. Carlos Velloso, j. 04/12/2003 — legitimidade do parlamentar para impetrar MS contra atos do processo legislativo.
Glossário Jurídico Fundamentado:
Cláusulas pétreas:
- Dispositivos constitucionais que não podem ser abolidos nem mesmo por emenda constitucional. Representam o núcleo essencial e imodificável da Constituição (art. 60, § 4º, da CF/88).
Poder constituinte originário:
- Poder de criar uma nova Constituição. É inicial, autônomo, incondicionado e juridicamente ilimitado.
Poder constituinte derivado:
- Poder de reformar a Constituição existente. É derivado, subordinado e limitado pelos termos do texto constitucional.
Emenda constitucional:
- Espécie normativa que altera o texto da Constituição, observado o procedimento do art. 60.
Limites materiais:
- Vedações de conteúdo ao poder de reforma, consubstanciadas nas cláusulas pétreas.
Limites formais:
- Exigências procedimentais para aprovação de emenda (quórum de 3/5, dois turnos, iniciativa).
Limites circunstanciais:
- Vedações à reforma durante intervenção federal (art. 34), estado de defesa (art. 136) ou estado de sítio (art. 137).
Limites implícitos:
- Restrições não expressas, como a impossibilidade de alterar a titularidade do poder constituinte ou suprimir a própria rigidez constitucional.
Separação dos Poderes:
- Princípio estruturante do Estado Democrático de Direito, cláusula pétrea (art. 60, § 4º, III), que assegura a independência e a harmonia entre Legislativo, Executivo e Judiciário (art. 2º da CF).
Núcleo essencial:
- Conteúdo mínimo indisponível de um direito ou princípio constitucional, cuja violação caracteriza inconstitucionalidade material.
Controle de constitucionalidade:
- Fiscalização da compatibilidade de atos normativos com a Constituição, exercida pelo Poder Judiciário, especialmente pelo STF.
