Análise da ADO 85 pelo STF, que declarou a mora do Congresso em regulamentar a participação dos trabalhadores na gestão da empresa, prevista no art. 7º, XI, da CF/88. Entenda os conceitos de omissão inconstitucional e a importância do direito.
Palavras-chave: ADO 85, STF, Gilmar Mendes, Participação na Gestão da Empresa, Art. 7º XI CF/88, Omissão Inconstitucional, Inércia Legislativa, Direitos Sociais, Controle de Constitucionalidade, Princípio da Proibição de Proteção Deficiente.
Introdução.
A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 7º, inciso XI, erigiu à categoria de direito fundamental dos trabalhadores urbanos e rurais a “participação nos lucros, ou resultados, desvinculada da remuneração, e, excepcionalmente, participação na gestão da empresa, conforme definido em lei“.
Trata-se de uma promessa constitucional que visa à concretização de um modelo econômico fundado nos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa (art. 1º, IV, CF/88). No entanto, passados mais de 35 anos de vigência da Carta Magna, a excepcional participação na gestão permanecia um direito de aplicação adiada, aguardando a indispensável regulamentação legislativa.
Frente a essa paralisia do Poder Legislativo, a Procuradoria-Geral da República ajuizou a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO) 85, sob a relatoria do Ministro Gilmar Mendes. O objeto central da ação era declarar o estado de mora do Congresso Nacional em editar a lei que define os contornos e as hipóteses dessa participação.
O julgamento, concluído em fevereiro de 2025, representou um marco na jurisdição constitucional brasileira, reafirmando o Supremo Tribunal Federal (STF) como guardião da força normativa da Constituição e fiscal dos deveres impostos aos demais Poderes.
Este trabalho analisa a matéria jurídica debatida no julgamento da ADO 85, explorando os fundamentos da inconstitucionalidade por omissão, a natureza do direito em questão e os precedentes que embasam a intervenção do STF para superar a inércia deliberativa do legislador.
A Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão como Instrumento de Efetividade Constitucional.
A ADO está prevista no art. 103, § 2º, da Constituição Federal, com o objetivo específico de “tornar efetiva norma constitucional”. Diferente do controle repressivo, que visa anular atos normativos contrários à Constituição, o controle por omissão é prestado para combater a inatividade estatal que impede a plena eficácia de um comando constitucional.
Conforme destacado pelo Ministro Relator Gilmar Mendes em seu voto, a problemática da inconstitucionalidade por omissão é um dos temas mais complexos do direito constitucional moderno. Ela envolve a discussão sobre a concretização da Constituição pelo legislador e a própria eficácia das normas programáticas.
A ADO desafia o jurista a identificar quando se configura uma lacuna inconstitucional – ou seja, quando a ausência de norma regulamentadora não é uma mera questão de oportunidade ou conveniência, mas uma violação direta ao dever de legislar imposto pela Carta Magna.
No caso concreto da ADO 85, a omissão não é absoluta, mas parcial e qualificada. Existem, de fato, normas que tratam do tema de forma esparsa e limitada:
- A Lei nº 12.353/2010 disciplina a participação de empregados nos conselhos de administração de empresas públicas e sociedades de economia mista da União.
- A Lei nº 6.404/1976 (Lei das S.A.), alterada pela Lei nº 14.195/2021, permite que o estatuto de uma sociedade anônima preveja a participação de representantes dos empregados no conselho de administração.
A tese central sustentada pela PGR e acolhida pelo Advogado-Geral da União (AGU) foi a de que esse arcabouço normativo é aquém do escopo traçado pelo poder constituinte originário.
A regulamentação existente restringe-se a tipos societários específicos (sociedades anônimas) e a empresas sob controle estatal, deixando de fora um vasto universo de empresas de outros portes e naturezas jurídicas, além de não definir os contornos da “excepcionalidade” mencionada no texto constitucional.
A Natureza do Direito e a Complexidade da Regulamentação.
O art. 7º, XI, da CF/88 estabelece um direito de aplicação diferida, cuja eficácia plena depende de intermediação legislativa. O termo “excepcionalmente” é um qualificador que impõe ao legislador a tarefa de delimitar, com precisão, em quais circunstâncias e sob quais modalidades os trabalhadores poderão participar da gestão da empresa.
Conforme apontado pela doutrina, citada no voto do Relator, há uma “enorme dificuldade em delimitar, de forma mais precisa, a participação dos trabalhadores urbanos e rurais na gestão da empresa”.
Essa participação pode assumir diversas formas, desde a simples cogestão (participação em órgãos consultivos) até a codecisão (participação paritária em órgãos deliberativos), como ocorre no modelo alemão da Mitbestimmung.
A complexidade da “engenharia legislativa” necessária para conformar esse direito é inegável, pois deve equilibrar o direito dos trabalhadores à melhoria de sua condição social com os direitos dos empregadores decorrentes da livre iniciativa.
Contudo, como bem asseverou o STF, a complexidade da matéria não pode servir de justificativa perene para a inação. A demora que se protrai por mais de três décadas e meia configura, inequivocamente, o que a doutrina e a jurisprudência do STF denominam de inertia deliberandi – a mora do legislador em deliberar sobre um tema constitucionalmente imperioso.
A Jurisprudência do STF e a Superação da Inércia Deliberativa.
O voto do Ministro Gilmar Mendes foi lastreado em sólida jurisprudência do STF que já havia reconhecido a possibilidade de se declarar a inconstitucionalidade por omissão mesmo diante da existência de projetos de lei em tramitação no Congresso Nacional.
No julgamento da ADI 3.682/MT, também de sua relatoria, o Plenário firmou o entendimento de que “as peculiaridades da atividade parlamentar (…) não justificam uma conduta manifestamente negligente ou desidiosa das Casas Legislativas, conduta esta que pode pôr em risco a própria ordem constitucional”.
Mais recentemente, na ADO 27/DF (Rel. Min. Cármen Lúcia), o Tribunal julgou procedente ação similar que versava sobre a omissão na regulamentação do Fundo de Garantia das Execuções Trabalhistas (FUNSET), destacando que a tramitação de projeto de lei por dezesseis anos caracterizava a inertia deliberandi.
Aplicando esse entendimento à ADO 85, o Relator concluiu que:
“passados mais de 35 (trinta e cinco) anos da promulgação da Constituição Federal, já transcorreu lapso suficiente para amadurecimento da questão“.
A omissão, portanto, deixou de ser uma mera questão de oportunidade para se tornar uma violação ao princípio da proibição de proteção deficiente – vertente do princípio da proporcionalidade que veda a atuação insuficiente do Estado na salvaguarda de direitos fundamentais.
Ao não criar os instrumentos necessários para que o direito saia do papel, o Estado falha em seu dever de proteção.
Conclusão.
O julgamento da ADO 85 pelo Supremo Tribunal Federal representa a força normativa da Constituição sobre a inércia política. Ao declarar a mora do Congresso Nacional e fixar um prazo de 24 meses para a adoção das providências legislativas, a Corte cumpriu seu papel contramajoritário e reafirmou que a Constituição não é uma mera carta de intenções.
A decisão não esvazia a discricionariedade legislativa, mas impõe um dever de atuação. Cabe agora ao Congresso Nacional, no exercício de sua soberania, conceber um modelo de participação que seja adequado à realidade empresarial brasileira, definindo os contornos da “excepcionalidade” e criando mecanismos eficazes de participação na gestão que concretizem, finalmente, a promessa constitucional de 1988.
A ADO 85 serve, assim, como um poderoso lembrete de que os direitos sociais, embora dependam da mediação legislativa, não podem ser eternamente procrastinados sob o argumento da complexidade, sob pena de se esvaziar o próprio Estado Democrático de Direito.
Referências Legais e Jurisprudenciais:
- Constituição Federal de 1988: Art. 1º, IV; Art. 7º, XI; Art. 103, § 2º.
- Lei nº 9.868/1999: (define o rito da ADO).
- Lei nº 12.353/2010: Dispõe sobre a participação de empregados nos conselhos de administração de empresas estatais.
- Lei nº 6.404/1976 (Lei das S.A.): Alterada pela Lei nº 14.195/2021, para prever a participação de empregados no conselho de administração.
- ADO 85/DF: Relator Min. Gilmar Mendes, julgamento em 17/02/2025.
- ADI 3.682/MT: Relator Min. Gilmar Mendes, DJe 06.09.2007.
- ADO 27/DF: Relatora Min. Cármen Lúcia, DJe 28.08.2023.
DICIONÁRIO JURÍDICO FUNDAMENTADO.
1. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO (ADO).
- Fundamentação Legal: Artigo 103, § 2º, da Constituição Federal de 1988.
- Definição Técnica: Instrumento de controle abstrato de constitucionalidade, de natureza repressiva e correitiva, destinado a combater a síndrome da inefetividade das normas constitucionais provocada pela abstenção do Poder Público. Tem por objetivo declarar o estado de mora legislativa ou administrativa na edição de ato normativo indispensável para a plena aplicabilidade de preceito constitucional. Diferencia-se do Mandado de Injunção por seu caráter objetivo e erga omnes, visando à proteção da ordem constitucional em sentido amplo, e não de direito subjetivo de parte específica. A procedência da ação resulta na declaração da omissão e na comunicação ao Poder competente para a adoção das providências necessárias, podendo o STF, em casos excepcionais, fixar prazo para o suprimento da lacuna.
2. INÉRCIA DELIBERANDI (MORA LEGISLATIVA).
- Fundamentação Doutrinária: Doutrina da Efetividade da Constituição (J. J. Gomes Canotilho) e Teoria dos Deveres de Proteção do Estado.
- Definição Técnica: Modalidade de omissão inconstitucional qualificada que se caracteriza não pela total inatividade do órgão legislativo, mas pela sua conduta manifestamente negligente, protelatória ou desidiosa no cumprimento de seu dever constitucional de legislar. Configura-se quando, apesar da existência de projetos de lei em tramitação, verifica-se uma dilação temporal injustificável e incompatível com a importância e a urgência do direito constitucional a ser regulamentado. A jurisprudência do STF entende que a complexidade da matéria não pode servir de pretexto para uma procrastinação indefinida que esvazia a normatividade da Constituição.
3. OMISSÃO INCONSTITUCIONAL.
- Fundamentação Legal e Doutrinária: Artigo 103, § 2º, da CF/88 e teoria das normas constitucionais de eficácia limitada (José Afonso da Silva).
- Definição Técnica: Espécie de vício de inconstitucionalidade decorrente de um comportamento negativo (non facere) do Poder Público. Ocorre quando um órgão estatal, detentor de competência constitucional específica para tanto, deixa de praticar um ato necessário para tornar exequível um preceito da Constituição. Pode ser total (ausência absoluta de normatização) ou parcial (normatização insuficiente ou inadequada). Viola o princípio da supremacia da Constituição e o postulado da máxima efetividade das normas constitucionais, impedindo a concretização do projeto constitucional.
4. NORMA CONSTITUCIONAL DE EFICÁCIA LIMITADA E APLICABILIDADE DIFERIDA.
- Fundamentação Doutrinária: Classificação de José Afonso da Silva.
- Definição Técnica: São normas constitucionais que, por si sós, não são capazes de produzir todos os seus efeitos essenciais. Estabelecem um programa a ser implementado pelo legislador infraconstitucional, dependendo da edição de uma lei integradora para adquirir plena aplicabilidade. Possuem aplicabilidade indireta, mediata e reduzida. O art. 7º, XI, da CF/88 é um exemplo paradigmático, pois a participação na gestão da empresa está condicionada à expressa previsão “conforme definido em lei”, tornando-a dependente de um ato subsequente do Congresso Nacional para sua executoriedade.
5. PRINCÍPIO DA PROIBIÇÃO DE PROTEÇÃO DEFICIENTE (UNTERMASSVERBOT).
- Fundamentação Doutrinária e Jurisprudencial: Desenvolvido pela jurisprudência do Tribunal Constitucional Federal Alemão e incorporado pela doutrina e pelo STF.
- Definição Técnica: Corolário do princípio da proporcionalidade em sua dimensão positiva. Impõe ao Estado o dever de atuar de maneira suficientemente eficaz para a realização dos direitos fundamentais, especialmente os de natureza social. Viola este princípio a atuação estatal que, embora existente, seja claramente insuficiente para garantir o núcleo essencial do direito a ser protegido, mostrando-se incapaz de atingir o fim colimado pela Constituição. No contexto da ADO, a regulamentação existente (Lei 12.353/2010 e Lei 6.404/1976) foi considerada proteção deficiente por não abranger a generalidade dos trabalhadores e empresas.
6. COGESTÃO.
- Fundamentação Doutrinária: Direito Comparado (experiência alemã – Mitbestimmung) e doutrina trabalhista.
- Definição Técnica: Modelo de participação dos trabalhadores na vida da empresa que implica sua integração em órgãos de administração ou supervisão. Pode assumir graus variados de intensidade, desde a mera participação consultiva (direito de ser ouvido e de emitir pareceres) até a participação deliberativa com poder de codecisão, inclusive com direito a voto em assuntos estratégicos. Diferencia-se da simples participação nos lucros por envolver uma ingerência nas decisões gerenciais, representando um avanço no paradigma das relações capital-trabalho.
7. LACUNA INCONSTITUCIONAL.
- Fundamentação Doutrinária: Teoria da Constituição Dirigente.
- Definição Técnica: Vazio ou deficiência no ordenamento jurídico infraconstitucional resultante do descumprimento, pelo legislador, de um mandado constitucional de legislar. Não se trata de uma lacuna técnica, suprível pela analogia ou pelos princípios gerais de direito, mas de uma omissão qualificada que obstaculiza a realização de um fim constitucionalmente estabelecido. É a materialização, no mundo fático, da omissão inconstitucional, gerando uma situação de inconstitucionalidade material por falta de norma de desenvolvimento.
8. FORÇA NORMATIVA DA CONSTITUIÇÃO.
- Fundamentação Doutrinária: Conceito cunhado por Konrad Hesse.
- Definição Técnica: Postulado que afirma a Constituição não como uma mera carta política ou documento programático, mas como uma ordem jurídica vinculante e dotada de efetividade. Significa a sua capacidade de conformar a realidade social e de impor-se como parâmetro de validade para todos os atos estatais e privados. A jurisdição constitucional, notadamente por meio de instrumentos como a ADO, é um dos mecanismos essenciais para assegurar a força normativa da Constituição, garantindo que suas promessas não se tornem letra morta.
9. DEVER CONSTITUCIONAL DE LEGISLAR.
- Fundamentação Legal e Doutrinária: Análise sistemática da CF/88, que impõe diversas tarefas ao legislador infraconstitucional.
- Definição Técnica: Obrigação imposta a um órgão estatal (em regra, o Congresso Nacional) pela própria Constituição, no sentido de editar normas que desenvolvam, regulamentem ou tornem exequíveis seus comandos. É um poder-dever, cujo descumprimento configura omissão inconstitucional. Esse dever surge quando a Constituição, de forma expressa ou implícita, condiciona a eficácia plena de um direito ou instituição à edição de lei.
10. PRINCÍPIO DA MÁXIMA EFETIVIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS (EFETIVIDADE).
- Fundamentação Doutrinária e Jurisprudencial: Princípio hermenêutico consolidado no direito constitucional.
- Definição Técnica: Também conhecido como princípio da eficiência, determina que, na interpretação de uma norma constitucional, deve-se atribuir a ela o sentido que maior efetividade e aplicabilidade prática lhe conceda. Visa a evitar soluções que reduzam o preceito constitucional a um catálogo de intenções sem consequências práticas. É este princípio que justifica a intervenção do STF para superar omissões legislativas que tornam inócuos os direitos e garantias constitucionais.
